【摘要】为加强对国家利益和社会公共利益的保护，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议决定授权最高人民检察院自2015年7月1日开始在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地出让、食品药品安全等领域开展为期两年的提起公益诉讼试点工作。2017年6月27日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议表决通过关于修改民事诉讼法和行政诉讼法的决定，2018年3月2日正式实施最高人民法院 最高人民检察院《关于检察机关公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，“检察机关提起公益诉讼”正式写入行诉法、民诉法，这为检察机关提起公益诉讼提供了法律保障。基层检察机关作为攻克行政公益诉讼的主力，如何切实开展好此项工作，对于全面展开检察机关公益诉讼工作影响重大。笔者从基层检察机关开展公益诉讼工作的重点和难点出发，分析开展公益诉讼工作存在障碍，提出解决路径，更好地促进基层检察机关公益诉讼工作开展。
【关键字】基层 检察机关 公益诉讼
自2017年6月份检察机关结束公益诉讼试点工作，全面开展公益诉讼工作以来，各地积极探索，陆续提起了一起起具有较大影响力的公益诉讼案件，尤其是行政公益诉讼案件，对维护国家和社会公共利益，促进行政机关依法行政、严格执法起到了积极的作用，也引起了全社会对公益诉讼的关注与热议，基层检察机关作为公益诉讼工作的先锋对，发挥着不可磨灭地作用。但是基层检察机关在开展公益诉讼工作中也面临的困难和问题最多，亟待加以研究和解决。
一、基层检察机关在公益诉讼工作中的职责定位
（一）基层检察机关是公益诉讼开展的重心
据最高人民检察院关于公益诉讼试点阶段性情况通报显示，公益诉讼试点工作在北京、内蒙古、吉林等13个省中的87个市级检察机关、759个基层检察机关开展，基层检察机关占试点区比率达89.7%。可见，基层检察机关是公益诉讼工作开展的重中之重，基层院工作开展的优劣对公益诉讼的成效起着基础性和决定性作用。
（二）基层检察机关是攻克行政公益诉讼的主力
公益诉讼在诉讼类型上主要有民事和行政之分，行政公益诉讼在案件定性、被告地位、地方阻力、社会影响等方面较民事公益诉讼面临的困难相对要大，但更能体现检察机关维护公益的职能作用。根据最高人民法院和最高人民检察院出台的《关于检察机关公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》关于管辖的规定，行政公益诉讼由基层检察机关提起，所以基层检察机关成为攻克行政公益诉讼的主战场，发挥着主力军的作用。
（三）基层检察机关是发挥维护公益职能的先锋
近年来，从舆情反映的损害公益事件情况看，涉及地域面积广、受害人众多、造成轰动效应的重大事件并不突出。但在县、区域范围内的涉公益事件时有发生，特别是涉及生态环境和资源保护领域的公益维权呼声日益强烈。同时，根据我国政治体制的特点，行政管理的首要环节是县级政府，行政执法的违法问题也多发生在这一环节。因而，基层检察机关在发现损害公益案件线索上具有直接性、易察性的优势，基层检察机关在公益诉讼工作推进中理所当然的承担起办案的先锋职责。
二、基层检察机关开展公益诉讼工作的重点
（一）行政公益诉讼案件
根据最高人民法院和最高人民检察院出台的《关于检察机关公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》关于管辖的相关规定：“基层人民检察院提起的第一审行政公益诉讼案件，由被诉行政机关所在地基层人民法院管辖。”对于辖区内行政机关由于怠于或不当履职造成的环境污染、食品药品危害等公益损害案件，由基层检察机关负责线索排查、立案，进行行政公益诉讼诉前程序，进而提起行政公益诉讼。基层检察机关负责监督本辖区行政机关有效开展行政执法活动，纠正行政机关不当执法行为。
（二）刑事附带民事公益诉讼
根据最高人民法院和最高人民检察院出台的《关于检察机关公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》关于管辖的相关规定：“人民检察院对破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的犯罪行为提起刑事公诉时，可以向人民法院一并提起刑事附带民事公益诉讼，由人民法院同一审判组织审理。人民法院提起刑事附带民事公益诉讼案件由审理刑事案件的人民法院管辖。”这项规定正式赋予了基层检察机关提起刑事附带民事公益诉讼工作的权力，在公诉部门办理刑事案件时，可以一并向法院提起刑事附带民事公益诉讼，最大限度地维护公共利益，使国家和社会利益免受损失，也是基层检察机关在公益诉讼工作中开展工作更加全面，更好地主力公益诉讼工作。
三、基层检察机关开展公益诉讼工作存在的难点
（一）能够形成诉讼的案件线索收集难
一是线索收集渠道狭窄。基层检察机关行政公益诉讼案件线索的来源主要是以控申、公诉、侦监等检察工作中发现为主线，推动信息共享、监督联动；同时借助日常对行政机关督促履职过程中，加强与行政机关联系协作、互通有无。实践中缺乏专门的行政公益诉讼的案源发现机制，案源单一、面窄；二是“公共利益”的内涵和外延把握难。行政公益诉讼案件涉及领域专业性强、复杂敏感、社会关注度高，检察机关在对收集来的线索进行界定甄别更加难，这不仅需要牢牢把握“公共利益”这一核心的内涵和特点，避免公益诉讼被滥用，还要避免选择性诉讼的问题。
（二）行政公益诉讼调查取证难
一是程序性保障措施缺乏。目前检察机关对行政公益案件取证既无强制措施也无救济方式，可见调查核实权不具有刚性法律强制力，这就导致在利益博弈较为尖锐的行政公益诉讼中，检察机关仅仅通过“检察建议”的方式难以有效破解行政机关和当事人不予配合的难题。二是调查核实手段单一。目前大都通过调阅、复制相关行政执法卷宗、询问相关人员进行，而很少采取委托鉴定、评估、审计和收集书证、物证、视听资料等方式，直接影响了案件中损害结果认定以及损害结果与行政行为的因果关系认定。此外，公益诉讼案件所需证据专业性强、涉及面广，调查核实获取证据的难度较大，而基层民行检察人员对行政机关权力清单等法规条例理解不够透彻，尚未适应公益诉讼证据广泛性、专业性等要求，业务能力尚不能完全适应调查核实需要，相关工作开展难度非常大。
（三）“检察建议”的内容和公益诉讼请求相互匹配难
检察建议的内容和公益诉讼请求相匹配，是在诉前检察建议中写明行政机关违法行使职权和不作为的事实和法律依据，及其对国家利益和社会公共利益造成损害的事实，以及损害事实及违法行为有因果关系，而在公益诉讼请求中针对行政违法行为，同时体现出与检察建议内容的关联性。检察机关提起公益诉讼应当坚持行政行为损害公共利益原则，避免造成司法权对行政权的过分干预。实践中，检察建议的可操作性不强，不易指出解决问题的关键点和切入点，容易出现过于原则和空泛的问题，不利于行政机关自我纠错或履行职责，使得诉讼请求难以明确，匹配更难。
（四）刑事附带民事公益诉讼开展取证难
作为提起附带民事诉讼的一方，检察机关需要承担举证责任，对于危害行为、危害结果以及因果关系都必须符合民事案件的证据标准。但是在刑事案件中，公安机关对于取证往往更偏向于刑事犯罪的证明标准，对于公益诉讼工作开展，基层检察机关需要重新收集证据，但是案件到达公诉阶段后，有些现场被破坏等因素，取证十分困难，不利于工作的开展。如：办理的一起污染环境刑事附带民事公益诉讼案件时，卷中公安和环保部门现场勘查过于简单，对于污染面积和深度未明确记录，需要重新勘查。由于犯罪嫌疑人均取保，公安移送起诉后检察机关技术部门到现场勘查基本面貌全部改变，已经不具备勘查条件，严重影响案件的进一步开展。
四、基层检察机关开展公益诉讼工作创新性举措
（一）制定相关规范性文件，明确检察机关开展公益诉讼职责定位
根据两高出台的解释，积极制定基层检察机关开展公益诉讼工作实施意见，成立公益诉讼工作领导小组，实现一把手牵头，全院一体化办案机制建设。牢固树立全院“一盘棋”意识，加强与上级检察院的沟通协调，争取上级检察院的支持和指导，实现调查资源的上下联动，同时加强与侦监、公诉、控申等部门间的沟通协调，结合各自职能定位，发挥各个部门的职能优势，形成一支复合型的调查队伍。
与辖区区委办公室、政府办公室沟通建立公益诉讼协作配合制度，由政府牵头，行政机关积极配合，形成公益诉讼监督合力，主动积极争取区委领导、政府支持和人大的监督，要建立党委领导、政府挂帅、检察机关具体负责的公益诉讼工作格局。同时，检察机关还要主动向人大汇报公益诉讼工作进展情况，积极争取人大作出专项决议，以促进工作顺利开展。
（二）加强宣传力度，扩大线索渠道
通过建立“两微一端”，宣传检察机关开展公益诉讼工作的动态和成果，开通群众举报公益诉讼线索热线，充分利用广播、电视、报刊和网络新媒体，大力宣传基层检察机关开展公益诉讼的热情和坚定，努力促进行政机关提高法制意识，凝聚全民对开展行政公益诉讼案件工作的共识。对已办理并得到法院判决的案件，检察机关要主动加强宣传引导，及时公开案件信息，邀请媒体深入报道，协力回应群众关切问题，发挥正确的舆论导向，为基层检察机关公益诉讼工作提供强有力的舆论支持和线索渠道。
（三）提高案件跟进速度，加强与法院联系沟通
对于刑事附带民事案件建立案管受案报告制度，及时提前介入刑事案件，指导公安机关取证，为后期提前公益诉讼做好充分的准备工作。同时建立与法院沟通协调机制，建立检察机关提前公益诉讼立案绿色通道，严格证据标准，建立公益诉讼庭前会议制度、刑事和解制度，通过与法院沟通，及时解决衔接过程中存在的各种问题，方便基层检察机关公益诉讼工作有序开展。同时加强与法院执行局的监督和沟通，确立检法信息共享和配合机制，检察院定期将执行监督情况对法院进行通报，采取检法执行公益诉讼案件沟通协调会议或会签相关实施细则等方式，及时为监督工作扫除障碍，增强跟进监督的效果。
（四）切实加强办案力量，提高干警素能
一要充实办案力量。公益诉讼工作难度大，要求高，目前基层检察机关民行部门一般工作人员大都二至三人，基层检察机关要像重视反贪工作那样，不断加大人力物力支持，将政治性强、业务素质较高干警充实民行检察部门。
二要提高业务素能。公益诉讼制度尚处于初级阶段，还是个全新的课题，基层检察机关办案干警业务素质还不高，开展行政公益诉讼还处于摸索阶段，没有现成的经验可循，加之检察干警对涉及环保、食品等专业性较强的案件，知识欠缺，必须加强对民行检察人员专业培训，可以通过邀请专门执法人员、相关专家授课、到试点地区学习等多种方式，提升民行检察人员知识储备和办案水平。
三要建立与专家联系的专用渠道。要选聘一批环境保护、国土资源监管、财会、审计、食品药品安全监管等方面的专业人员，及时协助检察机关解决专业难题，为开展公益诉讼提供专业技术支持。
四要建立公益诉讼志愿者，积极邀请本单位检察官、法官、优秀律师团队加入到维护公益行动中，为开展公益诉讼出谋划策，增添活力和动力。
